A continuación se sigue la lectura del libro de la CIP, lo contrapone con los otros textos y en ese proceso se presentan algunas consideraciones, como aporte al diálogo. Para empezar se debe tener en cuenta que un análisis comparativo como el que plantea la CIP, no muestra (porque no es posible) el verdadero efecto de las políticas del Gobierno, ya que estas deberían ser comparadas con un contrafactual adecuado (un Ecuador paralelo con políticas diferentes). Es verdad que esto es un planteamiento teórico, sin embargo están a disposición técnicas que permiten un análisis con mayor solides que el utilizado por la CIP, que se limita a la comparación de promedios entre dos periodos. Además, el análisis de la CIP no evalúa políticas específicas, sino que trata de evaluar al Gobierno en base a resultados medidos por indicadores económicos y sociales, desconociendo que para el logro (éxito o fracaso) de esos indicadores participa toda la sociedad de manera interrelacionada además de factores externos importantes, por lo que si bien los indicadores corresponden al periodo del actual Gobierno, ni el éxito ni el fracaso puede ser atribuido únicamente a este.
La CIP inicia su análisis de la economía comparando el crecimiento económico entre los periodos 2001-2006 y 2007-2010, y encuentra que el sector no petrolero de la economía ecuatoriana crecía a mayor tasa (promedio) en el primer periodo (4,6%) que en el segundo (4,3%). Ante este cálculo la Ministra Cely comentó que el análisis debería excluir el año 2009 (como lo hace con el 2000) para comparar periodos sin “crisis”, y que haciéndolo el segundo periodo habría presentado una mayor tasa de crecimiento (5,5%). Es importante señalar que en 2009 (año de la crisis mundial) la economía, aunque presenta la menor tasa de crecimiento entre 2000 y 2010, no decreció. La CIP acepta que “el modesto crecimiento de ese año [(2009)] de debió en parte a los efectos de la recesión mundial” (CIP, página 46) pero no explica (por lo menos técnicamente) porque se tomó este año para sus cálculos si existía este efecto. Sin embargo, el Ecuador ha crecido a menor tasa que el resto de países Suramericanos, con excepción de Chile y Venezuela, y eso da a pensar sobre diferentes condiciones y dinámicas. Al analizar el crecimiento por tipo de gasto la CIP muestra que el mayor crecimiento se da en el consumo del Gobierno, lo cual es cierto y responde a un cambio estructural y a un proyecto político, lo que se evidencia en el hecho de que el mayor crecimiento (que afecta el promedio) se da en el año 2008. Por su parte, en cuanto al consumo de las familias, formación bruta de capital fijo (inversión) y exportaciones si se retira el año 2009, el promedio es superior al del periodo 2001-2006.
En cuanto a precios, la CIP cambia el periodo de comparación y utiliza la tasa de inflación promedio entre 2002 y 2006, deja de lado el año 2001 dado su alto índice de inflación (22,4%) que es parte de los rezagos de la crisis de 1999. El resultado de la CIP es nuevamente que la inflación promedio anual aumentó de 4,7% a 4,9%. La Ministra Cely presentó cifras incluyendo el año 2001, en cuyo caso este promedio se reduce de 7,6% a 4,9%; y retirando el año 2009 decrecería de 7,6% a 5,1%. Un factor fundamental para cualquier análisis es ser consistente en los períodos utilizados. Además, se debe señalar que el año de mayor inflación es 2008 (8,8%) debido al incremento de los precios de alimentos a nivel mundial, lo que es señalado por la CIP pero, nuevamente, no se da ningún ajuste técnico para considerar este hecho. En el análisis comparativo con otros países de Suramerica Ecuador ha mantenido la cuarta inflación más baja entre 2002 y 2010.
Sobre la inversión la CIP se basa en la inversión societaria (creación de empresas y reinversión), la que pasó de un promedio anual de 2,8% (como porcentaje del PIB) en 2001-2006 a 2,4% en 2007-2010 (2,0% sin incluir el año 2009). Sin embargo, el indicador de formación bruta de capital fijo (presentado por la Ministra Cely) pasó de 25,9% a 27,8%, es decir aumentó. La CIP señala que no existe un ambiente de estabilidad jurídica y de incentivos a la inversión, lo cual es cierto, pero debe ser analizado dentro del proceso de cambio institucional que vive el Ecuador. Para esto se requiere generar y fortalecer las instituciones establecidas en el nuevo marco Constitucional, y generar el marco legal necesario. Este es un proceso que toma tiempo y requiere diálogo, pero debe empezar por aceptar la voluntad de cambio expresada por el pueblo ecuatoriano con el apoyo al proyecto político que lleva el Gobierno.
Al analizar trabajo y empleo, la CIP parte (asumiendo como cierta) de una visión de economía de mercado, basada en el mercado laboral. En esta visión el sector privado es el motor de la economía, y se presenta como “malo” el crecimiento del empleo en el sector público bajo el supuesto de que un “sector público grande genera ineficiencia”. Lo que deja de lado la CIP es que el sector público interviene en donde el mercado falla. Y si hay una gran verdad en la economía ecuatoriana, es que si hay “mercado” este ha fallado. Además, la supuesta verdad de que un “Estado grande es malo” es relativa, se podría decir que es malo cuando la acción privada es suficiente para generar desarrollo y justicia social, pero ese no es el caso en el Ecuador, y en ninguna economía. Entonces, diferentes estructuras socio económicas requieren Estados de distinto “tamaño”. Lo importante es que los poderes y funciones de las instituciones del Estado estén regulados por la Ley, en este caso la Constitución. El país requiere y ha optado (mediante varios procesos democráticos) por un Estado que provea bienes y servicios públicos de manera directa para la construcción de justicia social. Entre la provisión público o privada hay mucho espacio para el debate y la oportunidad de generar alianzas, y para ello se requiere dialogar, pero como ya se mencionó el primer paso aceptar la necesidad de cambiar.
En cuanto al “mercado laboral”, este debe estar vinculado a un sistema de “protección social” que cubra por lo menos los riesgos de desempleo, invalides, jubilación y salud, y proteja la reproducción. En esto ha fallado el Estado ecuatoriano históricamente, pero también las empresas privadas. En términos de protección social el Ecuador está lejos de cualquier sistema, y eso que hay opciones que van desde un sistema privado como el de los Estados Unidos hasta sistemas públicos y universales como en varios países europeos. La CIP analiza la variación en la ocupación plena entre diciembre de 2007 y marzo de 2010, a lo que la Ministra Cely (adecuadamente) puntualiza que esto ignora la presencia de estacionalidad en la serie (diciembre no es lo mismo que marzo). Entre diciembre de 2007 y diciembre 2010 la ocupación plena se incrementó 42,6% a 45,6%.
Sobre la relación entre empleo privado y empleo público, la CIP presenta como “malo” el crecimiento del empleo en el sector público en el periodo de la Revolución Ciudadana. Mientras la CIP determina que el empleo privado se ha reducido y el público se ha incrementado (mediante extrapolación de las encuestas de empleo del INEC, sujetas a variaciones estadísticas y a interpretación de definiciones), la Ministra Cely señala que la relación se ha mantenido en niveles estructurales de 80% (privados) y 20% (públicos) de acuerdo a la base de datos del IESS. En cualquier caso el aumento del gasto público genera empleo (temporal y permanente). Si bien (como se verá más adelante) el gasto público se ha incrementado mayoritariamente en gasto de capital, también es cierto que dos de los sectores con mayor incremento de gasto son los de salud y educación, donde el gasto es mayoritariamente corriente. Difícil imaginar centros de salud pública sin doctores/as, enfermeros/as y auxiliares, o escuelas públicas sin profesores/as. Pero la realidad, sobre todo del sector rural es que existen y ello requiere aún más (no menos) empleo público y “bien pagado”, eso sin incluir otras necesidades que demandan mayor gasto público (e.g. materiales, medicinas, infraestructura y mantenimiento).
Lo que se debe analizar sobre el empleo en el sector público, no es su tamaño sino su eficiencia y eficacia para alcanzar objetivos de desarrollo (en un marco de equidad y justicia social). Además, el empleo público promueve crecimiento económico al estimular la demanda, y la provisión bienes y servicios públicos, y la generación de infraestructura (inversión pública) aumenta la productividad de la economía. La discusión debe ser sobre su eficiencia y eficacia, no sobre su tamaño. Pero esta discusión (y su validación empírica) no es abordada por la CIP, ni por otro estudio actualizado para el caso ecuatoriano. Es claro que tampoco se puede decir que el sector público en el Ecuador es eficiente, pero la solución no es necesariamente reducir el número de funcionarios/as sino organizarlo de manera adecuada. Esto requiere evaluación de función pública a fin de que los funcionarios/as públicos sean asignados de manera eficiente. Es posible que sea pertinente reducir el número de funcionarios/as públicos (pero desde un análisis completo de la función pública, sus roles, objetivos, necesidades, eficiencia y eficacia), pero también es posible que se requiera fortalecer a las entidades desconcentradas y los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD).
En lo referente al sector externo, la CIP nuevamente excluye el año 2001 del periodo de comparación. Incluyendo este año y retirando el año 2009, la Ministra Cely presenta que las exportaciones han crecido a una tasa anual de 23% (15%, las exportaciones no petroleras) en 2007-2010 frente a un 18,5% (13,3% las exportaciones no petroleras) en 2001-2006. Sin embargo, se evidencia saldo comercial negativo entre 2008 y 2010; en este punto la CIP muestra una estrecha correlación entre el gasto público corriente y las importaciones, que la explica por el uso que los agentes hacen de sus recursos al cubrir sus necesidades de consumo mediante importaciones y no mediante consumo de producción nacional. Como solución la CIP sugiere (en negrillas) que el “Gobierno modere su gasto” (CIP, página 119) cometiendo el error de creer que una correlación indica causalidad, a pesar de haber explicado que esto se debe a decisiones de consumo de los hogares, y por ende a preferencias de consumo y/o falta de producción local. Por otro lado, la CIP presenta cifras que muestran disminución en el monto de remesas así como de inversión extranjera directa (IED), durante el periodo del actual Gobierno. El primero se explica por la crisis (desempleo) en Estados Unidos y Europa, mientras que la caída en IED como porcentaje del PIB es un síntoma de los cambios estructurales que vive el país y que, al menos de momento, no generan un marco atractivo para ese tipo de inversión.
En cuanto a la estabilidad fiscal la CIP señala que el actual Gobierno está llevando a un desbordamiento del gasto corriente. Sin embargo, en las cifras de la CIP se observa que mientras el gasto de capital se ha incrementado en 45,5% (promedio) entre 2007 y 2010, el gasto corriente lo ha hecho en 26,3%. Esto lleva a que la relación entre gasto corriente y de capital haya bajado de 3,9 a 1,7 (según cifras de la Ministra Cely), que refleja un gasto de mayor calidad. Es un hecho que el actual Gobierno es el que más ingresos ha percibido desde el año 2000. El BCE explica que esto se debe a varios motivos: i) es el Gobierno que más tiempo ha durado; ii) la recaudación tributaria se ha incrementado; iii) existe mayor renta petrolera; y, iv) se ha reducido el pago de la deuda. Es importante señalar que en el caso de la renta petrolera, el precio del petróleo se ha incrementado durante el periodo del actual Gobierno, pero es gracias a las políticas del Gobierno que el Estado se beneficia de estos excedentes, en lugar de destinarse al pago de deuda o ir a las compañías petroleras. Además, como se mencionó lo importante es la calidad del gasto público, y en el caso del actual Gobierno el mayor incremento se ha dado en gasto de capital y en los sectores de salud y educación, todos ellos motores de crecimiento económico endógeno a largo plazo (los efectos se verán después, si se mantienen las políticas), pero más importante generadores de desarrollo ya que amplían las capacidades de la población.
La preocupación sobre la estabilidad fiscal se da por la generación de déficit fiscal en los últimos tres años, en especial el año 2009 (crisis), y la CIP recomienda disminuir el gasto y aumentar el ahorro. La CIP presenta que en promedio 2007-2010 el déficit fiscal en el Ecuador fue de 1,4% (porcentaje del PIB), que es menor a los déficits presentados por Brasil y Venezuela y similar a los de Colombia y Uruguay, en el mismo periodo. Además, el déficit se redujo para el año 2010. Sin embargo, lo que esta preocupación y recomendación refleja, es buscar estabilidad ante posibles fluctuaciones de la renta petrolera, pero sobre todo evitar el incremento de impuestos como fuente de financiamiento. De acuerdo a la CIP la presión fiscal (impuestos como porcentaje del PIB) en el Ecuador se incrementó de 10,2% a 13,9% entre 2000 y 2009, siendo similar (aunque ligeramente mayor) a los indicadores de Paraguay, Perú y Venezuela, y menor a los de Chile, Brasil, Uruguay y Bolivia. Vale señalar, además, que el promedio regional está por debajo del de los países miembros de la OECD (35%). En este sentido, el Ecuador muestra espacio para aumentar la presión fiscal (incrementar impuestos) pero esto depende de diálogo social y voluntad política, es decir de los procesos de gobernanza y de la valoración que como sociedad se haga del gasto público. De la misma manera la CIP señala la carga que representan los subsidios en el presupuesto público, y en ese sentido el subsidio a los combustibles es un peso (no redistributivo) que se está pagando como sociedad, mientras que esos recursos podrían utilizarse para mejorar los servicios de salud y educación, y para políticas redistributivas. Lo complicado, es que la valoración social parece ser de apoyar subsidios y rechazar impuestos, lo que sin duda complica la estabilidad fiscal, y limita la capacidad política de cambiar.
Finalmente, como ningún análisis de la situación económica puede dejar de lado la situación de indicadores sociales, la CIP inicia por reconocer que el actual Gobierno ha superado en inversión social a las anteriores administraciones, y destaca las mejoras en salud, educación, vivienda, analfabetismo, mortalidad infantil y cobertura de servicios básicos. Además presenta que la incidencia de pobreza por ingreso se ha reducido de 37,6% a 33,0% entre 2006 y 2010, mientras que la desigualdad de ingreso lo ha hecho de 0,51 a 0,49, y el analfabetismo de 7,0 (en 2005) a 5,8; por su parte el índice de desarrollo humano ha mejorado al pasar de 0,68 a 0,70 entre 2006 y 2010. Sin embargo, la CIP señala que el ritmo de reducción de la pobreza por ingreso es inferior al del periodo anterior, lo cual es verdad. El error en el análisis de la CIP es que si se compara la pobreza por consumo en 1995 (39,3%) con el de 2006 (38,3%) se tiene que recién en 2006 se llegó a la situación anterior a la crisis de final de los 90s. Es fácil ver en la serie que presenta la CIP que la pobreza por ingreso se redujo de 50% a 38% entre el año 2003 y 2006, pero esto responde al regreso a la situación pre-crisis, y lo que indica son los años que esto tomó. Es claro que una reducción de 50% a 38% es mayor que de 38% a 33% (2010), pero tanto por el argumento presentado como por el hecho de que a menor pobreza la reducción demanda mayor esfuerzo (rendimiento decrecientes) no se pueden comprar los periodos ni los efectos de las políticas. En cualquier caso la reducción de la pobreza por ingreso en más de un punto porcentual por año es un logro significativo, ya que eso significa más de 140.000 personas saliendo de pobreza cada año. Además, como la CIP reconoce el nivel de pobreza de 33% es el mínimo histórico (desde que se tiene medición) en el Ecuador. De todas maneras, la medición de la pobreza mediante medidas unidimensionales es limitada. En un próximo estudio se presentará un análisis de pobreza multidimensional en el Ecuador para el periodo 2006-2010.
A manera de conclusión, se debe empezar por valorar el estudio de la CIP en cuanto aporta al debate y diálogo nacional. Sin embargo, queda clara la necesidad de generar espacios de encuentro para discutir las interpretaciones, más allá de las cifras, y establecer objetivos como país. En lo que seguramente todos/as estamos de acuerdo que un ambiente de inseguridad jurídica perjudica a la economía y la sociedad, pero hay que entender que ese ambiente es generado y reproducido por todos los actores. Hay que fortalecer las instituciones y confiar en ellas para la tomas de decisiones, y sin duda hay que participar. Parte de la inestabilidad es la constante desinformación sobre una situación económica que se aproxima al caos, lo cual es mentira. Pero puede ser el deseo a manera de profecía autogenerada de algunos grupos, empeñados en mantener el poder que tenían antes. La CIP muestra cifras y realiza un análisis que de ninguna manera muestra una situación de preocupación (a pesar de sus métodos que llevan a un panorama no favorable), aunque si da señales sobre la necesidad de mejorar el clima de inversión, y fomentar el necesario crecimiento económico. Pero este debe ajustarse a una visión de país y un proyecto de sociedad. Es evidente que el sector privado es un actor importante y que se deben dar condiciones para su fortalecimiento, pero eso demanda la implementación de altos estándares de responsabilidad social corporativa. El actor privado debe dejar de verse como un simple agente maximizador de utilidades, y buscar utilidades como agente de un proceso de desarrollo. Además, se debe entender que se busca cambiar el sistema económico hacia la concepción de economía social y solidaría, la que reconoce y valora al sector privado, pero también al público y a la economía popular y solidaria. Se está en un proceso de cambio donde el éxito o fracaso no será del Gobierno, sino de la sociedad.
