Gobernanza y pobreza

Política y políticas de la “pobreza”

Andrés Mideros Mora

La pobreza es la falta de bienestar. La brecha entre situación actual y lo que como sociedad se entiende por bienestar/desarrollo/buen-vivir. El tema está en debate desde inicios del siglo pasado, y algunos de los consensos son: i) la pobreza es multidimensional, ii) la definición que se use, define las políticas que se implementan, iii) la pobreza se puede reducir tanto mediante crecimiento económico como mediante redistribución, iv) el efecto del crecimiento depende de la distribución inicial de la renta y de las instituciones de redistribución (protección social), y v) el efecto de la redistribución depende de la calidad de las políticas sociales.

Vicente Albornoz y Manuel Chiriboga ofrecen opiniones distintas sobre la situación de la pobreza en el Ecuador. El primero se limita a presentar como mecanismo de reducción de la pobreza al crecimiento económico. Por su parte Manuel Chiriboga, presenta los dos mecanismos (crecimiento y distribución vía política social). De esta manera se muestra un ejemplo de la discusión política y de políticas alrededor del tema de la “pobreza”. En mi opinión, Manuel Chiriboga hace una presentación más completa e informativa, mientras que Vicente Albornoz parte de una posición política. Es correcto tener una posición política, pero se requiere objetividad.

Mi posición es que la pobreza no se debe reducir, se la debe eliminar. Las políticas deben garantizar máximos de bienestar y desarrollar instituciones equitativas. El crecimiento económico es importante, pero para eliminar la pobreza se debe garantizar, por lo menos: i) igualdad de oportunidades, ii) garantía de derechos, y iii) protección social.

Se debe partir por definir que es bienestar, y de ahí generar una definición de pobreza. La forma de abordar el tema lleva a la selección de políticas, y se debe tener en cuenta que detrás existen criterios políticos y por ende la defensa de intereses. Dejar de lado la redistribución, es defender los intereses de quienes se benefician mayoritariamente del crecimiento. Dado el nivel de inequidad en el Ecuador, eso quiere decir únicamente de quienes tienen más (dinero). La alternativa no es "no crecer", las preguntas son: cómo, cuanto y porqué crecer?, y cómo, cuanto y porqué redistribuir?. Además, el desarrollo y el bienestar (y por ende la pobreza) son más que crecimento económico e ingreso. El bienestar incluye mucho aspectos cualitativos que difícilmente se limitan al campo de la economía.

Al final, el debate es para una sociedad justa y equitativa. Pero no existe un criterio universal para esto. Se requiere de cohesión y diálogo social, para definir la sociedad que queremos. Se requiere participación para la construcción político-social de lo que se entiende como bienestar. Es necesario un pacto social para promover el bienestar. Pero también el pacto económico y fiscal, para la provisión de bienes y servicios desde lo privado, lo público y lo popular, así como desde todo tipo de alianzas entre estos sub-sistemas.

Pobreza y gasto social

Pobreza, presión fiscal y gasto social

Andrés Mideros Mora

La “pobreza” se reduce en América Latina. Así lo ha señalado la CEPAL en el Panorama Social 2011. Esta mejora se debe a cambios en las políticas sociales y fiscales en la región. Sin embargo, quedan pendientes reformas institucionales y estructurales para una economía inclusiva y equitativa (Ver por ejemplo: Gasparini et al (2008), Lustig (2009), Cornia y Martorano (2010), Cornia (2010), Cornia et al (2011), Barrientos (2011), Cecchini y Martinez (2011), Lustig (2011), Gasparini et al (2011) y Gasparini y Lustig (2011), entre otros). Desde el campo de la política pública se ha superado la falsa creencia de que el crecimiento económico es suficiente para reducir la pobreza y la inequidad. El efecto depende de la estructura distributiva así como también de los conceptos que se utilicen (¿Qué es pobreza?, ¿Qué es equidad?) (Ver por ejemplo: Mideros (2011)). Además, siendo la reducción de la pobreza (y no el crecimiento económico) el fin/objetivo de desarrollo, se puede seguir a Bourguignon (2003) y decir que el crecimiento económico puede reducir la pobreza absoluta dado un nivel de inequidad, pero para reducir la pobreza relativa se debe alterar la distribución (primaria y secundaria) de la renta. Por último, la pobreza se puede reducir mediante redistribución (sin necesidad de crecimiento económico), dado un nivel de desarrollo.

El crecimiento económico es importante y necesario, pero lo que es fundamental para el desarrollo es la distribución del bienestar. Este es uno de los deberes del Estado, en particular cuando las estructuras económicas y políticas y sus instituciones son inequitativas. Ahí se refleja la elección social por mayor distribución y provisión de bienes públicos (que garanticen acceso equitativo). De la misma manera se da una elección social para generar sistemas de protección social que garanticen una vida digna a todos y todas, independientemente de la posición que se ocupa en el mercado de trabajo.

Dejando la discusión teórica de lado, en el Ecuador el debate del presupuesto 2012 coincide con la aprobación (cuestionada) de una reforma tributaria. Con la finalidad de aportar una (de tantas) miradas sobre el tema, y motivado por un artículo de desinformación (Vicente Albornoz en diario El Comercio) a continuación una breve reflexión sobre el gasto social y la pobreza en el Ecuador.

En el siguiente gráfico se puede observar la tendencia (creciente) del gasto social y de la presión fiscal (impuestos como porcentaje del PIB). Además, se observa la reducción de la pobreza (por ingreso) entre el año 2000 y 2010. Para referencia se presenta la pobreza por consumo, a fin de evidenciar que entre el año 2000 y el 2006, la reducción de la pobreza corresponde al retorno a la situación anterior a la crisis, y no a un escenario para comparar/evaluar políticas con el periodo post-2006. Finalmente, se presenta la serie de pobreza multidimensional entre 2006 y 2010 (Mideros, 2011). Es importante señalar la tendencia decreciente de la pobreza entre 2006 y 2010, no solo entre 2009 y 2010. Además, la severidad de la pobreza se está reduciendo. Es decir, cada vez hay menos “pobres” (en número de personas), y los “pobres” cada vez son menos pobres (en términos de bienestar).

Por su parte en el siguiente gráfico (series logarítmicas) se observa que la presión fiscal creció a una tasa mayor entre 1995 y 2001, que entre 2006 y 2010. El gasto social decreció o se mantuvo constante entre 1995 y 2005, para incrementarse desde el 2006. Mientras que la economía crece (en términos reales per-cápita) al 2% en promedio. La diferencia es que antes de 2006 los recursos públicos servían para pagar deuda externa, después de 2006 se usan en inversión social. Tanto el gasto social como la presión fiscal, en el Ecuador, son variables políticas que reflejan el equilibrio entre el pacto social y el pacto fiscal, y por ende son resultados de los procesos de gobernanza y elección social.

La siguiente tabla muestra algunos de los resultados logrados en el Ecuador entre 2006 y 2010 en términos de reducción de la pobreza multidimensional (Mideros, 2011). La tabla indica el porcentaje de personas con algún nivel de carencia en diferentes dimensiones de bienestar. El bienestar (reducción de carencia) se ha incrementado entre 2006 y 2010 gracias a las políticas sociales implementadas (financiadas desde el presupuesto del Estado, y por lo tanto mediante el pago de impuestos de todos/as).

Los mayores logros, desde las dimensiones analizadas, se dan en acceso a agua y alimentación, lo que se relaciona con mejoras en el acceso a servicios públicos y la reducción de la pobreza de ingreso extrema. En segundo lugar, se encuentra el acceso a seguridad social y servicios de salud (el acceso se ha incrementado). Si bien la mejora en la dimensión de educación es la menor en términos porcentuales, está se incrementa al analizar los grupos etarios de niños, adolescentes y jóvenes donde el acceso a educación ha aumentado notoriamente.

Esta breve reflexión pretende aportar al diálogo social e ir profundizando en el entendimiento de la necesidad de equilibrar el pacto fiscal y el pacto social. La sociedad requiere de bienes y servicios públicos y para ello se requiere recaudar impuestos, y se requiere ciudadanos/as responsables en el pago de impuestos. Los impuestos financian la política pública y generan el nivel potencial de inversión que se puede realizar como sociedad. El gasto social es una inversión en desarrollo, genera equidad y bienestar de manera directa y aumenta la productividad futura de la sociedad y la economía. La alternativa de bajar impuestos y reducir el gasto social, limita el acceso al bienestar (lo hace exclusivo de quien puede pagarlo) y reduce la cohesión social. Eliminar la pobreza y reducir la equidad es una decisión de todos/as. Sin duda, se debe exigir y garantizar inversión de calidad (suficiente, eficaz y eficiente). Al discutir la política fiscal y la política social, se debe mirar tanto cantidad como calidad, y los objetivos de la sociedad que se quiere construir.